W odpowiedzi otrzymane w dniu 24 sierpnia 2020 r. zaproszenie Ministra Cyfryzacji do złożenia uwag do projektu ustawy o otwartych danych i ponownych wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przekazujemy poniżej naszą opinię w sprawie niektórych fragmentów zaprezentowanego dokumentu rządowego. Uwagi opracował Krzysztof Izdebski, członek zarządu i dyrektor programowy Fundacji.

I Uwagi ogólne

Z uznaniem przyjęliśmy opracowanie projektu ustawy, który wdraża zasady uregulowane dyrektywą 2019/1024 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 172/56). Uznanie to wyrażamy również w zakresie samego tytułu dokumentu, który w ślad za dyrektywą zawiera w sobie pojęcie „otwartych danych”, co już sprawia, że intencje dyrektywy są bardziej zrozumiałe w powszechnych odbiorze. Ufamy, że będzie to sprzyjało rozwojowi i popularyzacji otwartych danych nie tylko w zakresie objętym ustawą.

Fundacja ePaństwo monitoruje wdrażanie przepisów dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego od pierwszych przepisów, które zostały przyjęte przez polski parlament w 2011 r. W 2017 wydaliśmy wspólnie z Centrum Cyfrowym raport: „Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego rok po wejściu w życie”. W roku 2019 upubliczniliśmy wyniki dużego badania poświęconego praktyce stosowania ustawy, które zostały opublikowane w „Obywatelska Analiza Prawa –monitoring, narzędzia, model obywatelskiej oceny skutków regulacji.” Wnioski z tych badań są również podstawą do sformułowania niektórych uwag przedstawionych w niniejszej opinii.

Projekt ustawy powtarza bowiem niektóre przepisy, które w naszym odczuciu są niepraktyczne, nie realizują celów dyrektywy lub wręcz przeszkadzają w ich realizacji, a które zostały przeniesione z obowiązujących aktów prawnych. Nasze uwagi w tym zakresie przedstawimy w części szczegółowej opinii. Również niektóre z nowych propozycji, powinny naszym zdaniem ulec zmianom.

Niemniej, oceniamy całość projektu jako poprawnie wdrażającą przepisy dyrektywy (co do której – choć to odrębna dyskusja – również mamy wiele uwag) i uwzględniającą część potrzeb rynku danych. Doceniamy również kompleksowe podejście do obszaru regulacji, które m.in. polega na przeniesieniu niektórych przepisów z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uwagi szczegółowe

II Uwagi szczegółowe

Niewątpliwie dobrym pomysłem jest wprowadzenie definicji legalnych w postaci słowniczka przedstawionego w art. 2 projektu. Niemniej, po raz kolejny musimy zwrócić uwagę na problem z definicją ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zdając sobie sprawę, że jest to sformułowanie zaczerpnięte z treści dyrektywy uważamy, że dotychczasowe problemy interpretacyjne tej definicji mogą prowadzić do problemów z udostępnianiem i wykorzystywaniem informacji sektora publicznego. Wskazanie, że ponownym wykorzystywaniem informacji sektora publicznego jest jej wykorzystywanie w celu innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, może prowadzić i jak wskazuje praktyka, czasami prowadzi do ograniczenia ponownego wykorzystywania. Jeżeli publicznym celem wytworzenia informacji było jego upublicznienie to podmiot wykorzystujący dane chcą upublicznić te same dane, ale w zmienionej formie graficznej nie spełnia definicji zawartej w art. 2 pkt 1. Niektóre instytucje oporowały przed wyrażeniem zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci rejestru umów wskazując, że rejestry te zostały stworzony w określonym kształcie w odpowiedzi na potrzebę posiadania takiego rejestru w przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Ich dalsze upublicznienie nie będzie zatem „innym niż pierwotny publiczny cel”.

Podkreślamy, że Fundacja nie zgadza się z taką interpretacją i wiem, że jest ona niewłaściwa. Rozumiemy również intencje autorów definicji, ale zwracamy uwagę, że jest ona dla wielu podmiotów niejasna i starają się one interpretować ją na swoją – źle rozumianą – korzyść.

Proponujemy uproszczenie definicji wskazując, że ponownym wykorzystywaniem jest wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w dowolnym celu.

Z zadowoleniem przyjęliśmy rozszerzenie zakresu przedmiotowego dotychczasowych przepisów oraz kręgu podmiotów zobowiązanych. Nie znajdujemy jednak uzasadnienia dla tak szerokiego wyłączenia podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Przepis powinien być w tym zakresie skonstruowany odwrotnie – powinien uwzględniać wszystkie podmioty, o których mowa w art. 7 przywołanej ustawy, a jeśli to wyraźnie uzasadnione mógłby wprowadzać od tej zasady wyjątki. Trudno jest nam bowiem zrozumieć, dlaczego np. Instytut Wymiaru Sprawiedliwości nie został uznany za podmiot zobowiązany. W tym zakresie należałoby rozszerzyć krąg podmiotów zobowiązanych.

Również wyjątki zawarte w art. 6 ust. 2 projektu ustawy wydają się za zbyt wąsko przedstawione. Wyłącznie kwestią interpretacji – wynikającą z art. 7 ust. 4 pkt 2 projektu, przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (również w kształcie proponowanym w art. 48 projektu),  przepisów z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych jest możliwość ponownego wykorzystywania danych osobowych osób pełniących funkcje w podmiotach wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS). W art. 6 ust. 2 projektu jako dopuszczalne do ponownego wykorzystywania wskazano natomiast wprost wyłącznie (poza danymi osób pełniących funkcje publiczne) dane osób z rejestrów zawodów i działalności reglamentowanej, które – podobnie jak Krajowy Rejestr Sądowy są jawne na mocy innych przepisów. Z uwagi na to, że dane z KRS stanowić będą najprawdopodobniej również dane o wysokiej wartości oraz z uwagi na to, że istnieje na nie duży popyt, który związany jest z gwarancjami bezpieczeństwa obrotu prawnego, proponujemy aby wprost określić je jako wyjątek od generalnego ograniczenia wykorzystywania danych osobowych. Przedstawione w art. 48 projektu rozwiązania dają bowiem Ministrowi Sprawiedliwości zupełna swobodę w określeniu zakresu przekazywanych danych z KRS – również w zakresie zawężenia kategorii danych.

Nie znajdujemy również uzasadnienia dla ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych przewidzianych prawem (art. 6 ust. 4 pkt 1). Wyłącza to wiele materii informacji na temat działalności tychże podmiotów. Za przykład mogą chociażby służyć wspomniane rejestry umów, których przygotowanie wykracza poza obowiązki przewidziane przepisami prawa.  Należy ten przepis usunąć z treści projektu.

Z ogromnym zadowoleniem przyjmujemy zaproponowane w art. 10 ust. 4 rozwiązanie polegające na dopuszczeniu do fakultatywnego udostępnienia kodu źródłowego programu komputerowego. Jednakże, w naszej opinii powinna to być generalna zasada, a nie jak – wobec brzmienia art. 6 ust. 4 pkt 6 projektu – wyjątek od zasady braku możliwości ponownego wykorzystywania programu komputerowego – również w kontekście jego kodu źródłowego.

Doceniamy i nie zgłaszamy na tym etapie uwag co do rozwiązań przyjętych w art. 10 ust. 2 w zakresie warunków działania interfejsu programistycznego aplikacji (API).

Ponawiamy swoją krytykę rozwiązań dotyczących warunków wykorzystywania informacji sektora publicznego (doceniając jednocześnie nowość w postaci odniesienia się do tzw. otwartych licencji) oraz kwestii opłat. Zdajemy sobie sprawę, że w znacznej mierze wynika to z treści dyrektywy, a na podstawie przeprowadzanych przez nas badań wygląda na to, że obydwa obszary nie stanowią praktycznej bariery w ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Z równym zadowoleniem przyjmujemy rozwiązania wskazane w rozdziale 5 projektu odnoszące się do danych badawczych. Naszą wątpliwość budzi jednak ograniczenie ponownego wykorzystywania danych badawczych wyłącznie do tych, które już zostały udostępnione w systemie teleinformatycznym. Stanowi to ograniczenie możliwości ponownego wykorzystywania danych, które z różnych przyczyn zostały udostępnione publicznie, ale nie za pośrednictwem narzędzi technologicznych. Wartością dodaną ponownego wykorzystywania tego typu danych byłoby właśnie umieszczenie ich w powszechnie dostępnym systemie teleinformatycznych, co jednocześnie przełożyłoby się na zwiększenie zdigitalizowanego zasobu naukowego w Polsce.

Chwaląc rozwiązanie przyjęte w art. 26 projektu, zwracamy się jednocześnie z prośbą o rozważenie czy nie zobowiązać ministra właściwego do spraw informatyzacji do wydania rozporządzenia listy danych oraz harmonogramu udostępniania w określonym terminie – np. do 6 miesięcy po wejściu ustawy w życie. Na marginesie, wskazujemy również, że projekt takiego rozporządzenia powinien być jak najszerzej skonsultowany uwzględniając zbierania opinii od szerokiego kręgu interesariuszy i beneficjentów danych o wysokiej wartości.

W kontekście określonej w art. 27 ust. 2 definicji otwartych danych oraz wskazania w art. 29 ust. 1 zasobu informacji, które mają być publikowane w portalu otwartych danych, zauważamy, że nie likwiduje to problemu publikowania na portalu dokumentów, które co prawda są możliwe do odczytania maszynowego, ale w istocie są dokumentami narracyjnymi, opisowymi pozbawionymi danych nadających się do ponownego wykorzystywania. Problemu tego nie likwiduje rozwiązanie przewidziane w art. 29 ust. 5 projektu. Na portalu powinny być publikowane dane źródłowe, które ewentualnie złożyły się na opracowanie dokumentu narracyjnego. Dla zobrazowania problemu polecamy zapoznanie się z danymi dotyczącymi stanu sanitarnego pływalni za 2019 r. (https://api.dane.gov.pl/media/resources/20200907/BAS_2019.pdf) słusznie opisanego jedną gwiazdką w pięciostopniowej skali otwartości. Dokument ten, chociaż bez wątpienia ciekawy, to jest zupełnie bezużyteczny w kontekście ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W związku z tym, wnosimy o rozważenie by w portalu znajdowały się wyłącznie te dane, które spełniają warunek co najmniej dwóch gwiazdek standardu otwartości.

Badania praktyki stosowania ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej wykazały, że tryb wnioskowy obarczony jest licznymi problemami, które skutkują tym, że praktycznie nie jest używany. Projekt ustawy niestety przenosi te biurokratyczne rozwiązania do przyszłego otoczenia prawnego, co więcej proponuje wdrożenie podobnego trybu również do danych z Krajowego Rejestru Sądowego. Jest to tryb zupełnie nieatrakcyjny dla użytkowników informacji sektora publicznego, którzy chcą budować usługi na podstawie tych informacji. Wniosek nie powinien wiązać się z większymi formalnościami niż tymi, które zostały określone w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poza określeniem danych podmiotu wnioskującego.

Wskazujemy dodatkowo, że określenie w art. 38 ust. 2 okresu nie dłuższego niż 12 miesięcy na umożliwienie ponownego wykorzystywania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie informatycznym podmiotu zobowiązanego jest niepraktyczne i stanowi barierę dla realizacji celów ustawy. Z naszych ustaleń wynika, że z takiej możliwości nie korzystano przy już obowiązujących przepisach. Gwarancja dostępu do 12 miesięcy to zdecydowania za krótko by móc budować na tej podstawie aplikacje i serwisy wykorzystujące dane publiczne. Osoby i podmioty wykorzystujące informacje sektora publicznego muszą mieć takie gwarancje korzystania z danych, które zmotywują je do zainwestowania nakładów finansowych. W związku z tym, zwracamy się z prośbą o rozważenie dopuszczenia udostępnienia danych w ten sposób na czas nieokreślony z ewentualnym 3 miesięcznym okresem wypowiedzenia.

III Zmiany w innych ustawach

Jak wskazywaliśmy już wyżej, widzimy realne zagrożenie w dostępie do danych z Krajowego Rejestru Sądowego w przypadku przyjęcia założeń opisanych w art. 48 projektu. Zakres danych objętych rejestrem wchodzi w skład danych wysokiej wartości, a więc upoważnienie nadane ministrowi Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego rodzaj i zakres danych może pozostawać w konflikcie z rozporządzeniem ministra do spraw informatyzacji określającego zakres i harmonogram udostępniania danych wysokiej wartości. Takie upoważnienie daje również Ministrowi Sprawiedliwości swobodę w określeniu jakie dane zostaną udostępnione do ponownego wykorzystania. W przypadku zawężenia zakresu w stosunku do tego co już jest ujawniane w Krajowym Rejestrze Sądowych nie będzie już można  –  w ślad za dyrektywą  – określać, ze są to dane wysokiej wartości. Zawężony zakres danych może się bowiem okazać bezużyteczny dla celów ponownego wykorzystywania. Wnosimy o ponowne rozważenie kształtu tych przepisów, które będzie gwarantowało pełną możliwość ponownego wykorzystywania tych danych.

Nie zauważamy również powodów dla których dopuszczono możliwość określania warunków ponownego wykorzystywania informacji publicznych (art. 49 pkt 4 projektu). Jest to sprzeczne z zasadą swobodnego rozpowszechniania informacji publicznej i będzie stanowić zachętę do ograniczenia realizacji tej zasady przez podmioty zobowiązane, co obserwowaliśmy już w 2012 r. po wdrożeniu dyrektywy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wnosimy o usunięcie projektowanego art. 15 a.

Podsumowanie

Co do zasady uważamy, że przedstawiony do konsultacji projekt jest dobry i może stanowić podstawę do wzrostu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Niemniej, występują w nim, wskazane przez nas powyżej, elementy, które mogą nieść zagrożenie dla realizacji celów dyrektywy oraz ustawy.  W związku z tym prosimy o życzliwe pochylenia się nad treścią przedstawionych uwag, jak również sygnalizujemy gotowość do współpracy na kolejnych etapach procesu legislacyjnego.

Poniżej cały tekst w Pdf-ie