Na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawił się projektu ustawy o jawności życia publicznego z dnia 23 października 2017 roku. Poniżej prezentujemy nasz komentarz dotyczący rozwiązań odnoszących się do dostępu do informacji publicznej. Jako, że na uwagę zasługuje cały projekt, będziemy się w kolejnych dniach odnosić do jego kolejnych części. Już teraz sygnalizujemy, że jest to projekt niespójny, wewnętrznie sprzeczny, który nie odpowiada aktualnemu stanowi wiedzy. Stracono szansę na wprowadzenie wartościowych regulacji. Zamiast tego mamy do czynienia z pustymi hasłami oraz, co gorsza z realnym zagrożeniem dla przejrzystości.

Błąd systemowy. Ryzyko zawężenia definicji.

Niepokojące jest połączenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami dotyczącymi stanowienia prawa i przeciwdziałania korupcji. Prawo do informacji stanowi prawo człowieka i może być wykorzystywane również w innych celach. Dobrym przykładem, który to obrazuje, jest żądanie udostępnienia protokołów kontroli sanepidu w szpitalu, w którym doszło do zakażenia. Wnioskodawca nie żąda informacji by szpital działał bardziej przejrzyście, ale chce np. wykorzystać uzyskane informacje do złożenia pozwu przeciwko szpitalowi. Obawiamy się, że taki sposób regulacji wpłynie na zawężenie definicji informacji publicznej, a już w tej chwili stanowi to ogromny problem w korzystaniu z prawa do informacji.

Informacja przetworzona. Coś ucięto, nic nie poprawiono.

W art. 5 ust. 1 pkt 1 projektu znika konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla otrzymania informacji przetworzonej. Samo w sobie nie stanowi to ryzyka, ale wobec brzmienia art. 21 ust. 2 projektu wprowadzającego pojęcie nadużywania dostępu do informacji (o czym szerzej niżej) może w praktyce zupełnie eliminować dostęp do informacji przetworzonej. Mimo problemów z definicją (jej braku) informacji przetworzonej i trybu dostępu do niej autorzy projektu w ogóle tę kwestię pominęli. Stare problemy zatem zostają.

Błędy legislacyjne tworzą problemy dla jawności

Potwierdzeniem opinii o zbyt pośpiesznych pracach nad ustawą jest treść art. 8 ust.1 pkt 2 lit. b. Autorzy projektu uzupełniają bowiem dotychczasową przesłankę odmowy czyli tajemnicę przedsiębiorcy poprzez dodanie, że należy ją rozumieć zgodnie przepisami o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ustawie tej, nie ma jednak takiego pojęcia. Jest definicja tajemnicy przedsiębiorstwa, a to jak wskazywały sądy administracyjne nie są do końca tożsame pojęcia. Autorzy powinni się zatem zdecydować czy mają na myśli przedsiębiorcę czy przedsiębiorstwo. Niby mała różnica, ale w przypadku z problemów z odmową udostępnienia informacji może mieć duże znaczenie.

Błąd czy świadomy dostęp do wszystkich postępowań administracyjnych?

Podobnie rzecz wygląda w przypadku art. 8 ust. 2 pkt 3 projektu. Zgodnie z tym przepisem nie będzie można odmówić, ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy dostępu do informacji o postępowaniach administracyjnych. Czy naprawdę autorzy projektu chcą by każde postępowanie administracyjne było jawne? Zakładamy, że to kolejny błąd.

Rejestr umów. Nadzieja, która zaczyna umierać.

Rozczarowuje regulacja, zawarta w art. 8 ust. 2 pkt 2 ograniczająca możliwość odmowy treści umowy ze względu na prawo do prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy wyłącznie do tych umów, które zostały zawarte przez organy władzy publicznej. Poza zakresem znajduje się wiele innych publicznych instytucji, które wykonują zadania władzy publicznej oraz dysponują środkami publicznymi. Przy obecnym brzmieniu art. 35 ustawy o finansach publicznych ta zmiana niewiele wnosi do wzrostu przejrzystości wydatkowania pieniędzy publicznych.

Kiedy na konferencji wprowadzającej ideę projektu ogłoszono powstanie rejestrów umów, związaliśmy z tym faktem większe nadzieje. Nie są jasne kryteria ograniczenia obowiązku prowadzenia rejestrów do wybranych podmiotów. Brakuje, tak głośnych ostatnio Fundacji powoływanych przez państwo. Nie jest jasne dlaczego zdecydowano się, że obowiązek będzie dotyczył tylko część spółek Skarbu Państwa (przy okazji warto zauważyć na wewnętrzną sprzeczność w zw. z brzmieniem art. 6 ust. 2, który faktycznie wyklucza określone w art. 9 podmioty z uwagi na to, że Skarb Państwa nie ma w nich pozycji dominującej). Należałoby uściślić również formę prowadzenia rejestrów o konkretne standardy publikacji danych.

Nowe ograniczenie. Interes spółki Skarbu Państwa.

Niepokój budzi wprowadzenie nowego ograniczenia, a mianowicie, “zagrożenie podstawowym interesom spółki zobowiązanej”. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 6. spółka zobowiązana, w której udział Skarbu Państwa przekracza 10% kapitału zakładowego lub 10% liczby akcji, może nie udostępnić w BIPie lub na swojej stronie internetowej (gdy nie posiada BiPu informacji) informacji wymaganych w ramach rejestru umów, dotyczących umów, których ujawnienie może zagrażać podstawowym interesom spółki zobowiązanej. Naszym zdaniem kryterium “możliwości zagrożenia podstawowych interesów spółki zobowiązanej” jest nieostre i nie pozwala na jasne określenie w jakich sytuacjach wspomniana przesłanka zachodzi. Kategoria umów podlegająca ewentualnemu wyłączeniu spod publikacji w rejestrze powinna zostać wskazana w sposób możliwie jak najbardziej precyzyjny, gdyż przy obecnym poziomie ogólności, jej ewentualna weryfikacja może mieć charakter jedynie iluzoryczny.

Sposób pobrania opłaty. Kolejne ograniczenie dostępu do informacji.

W nowej regulacji dotyczącej opłat (art. 20 ust. 2) widzimy kolejne zagrożenie dla prawa do informacji. Do tej pory, funkcjonował mechanizm, że najpierw udziela się informacji, a potem pobiera się opłatę. Mechanizm ten został odwrócony uzależniając udostępnienie informacji od poniesienia opłaty. Nie regulując zupełnie jakby to miało wyglądać (np. ile będzie czasu na jej wniesienie), ograniczając się tylko do faktycznego wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek do 1 miesiąca. Prawdą jest, że obecnie obowiązująca ustawa nie precyzuje sposobu “polemiki” ze słusznością wysokości opłaty, ale sądy administracyjne starały się tę lukę zapełnić w swoim orzecznictwie. Robiły to jednak w takich okolicznościach, że wnioskodawca miał już informację w ręku. Obecnie – przy założeniu, że przy tej konstrukcji również będą działały ogólne zasady postępowania przed sądami administracyjnymi – wnioskodawca niezadowolony z wysokości kosztów będzie czekał kilka lat na jej udostępnienie.

Odesłanie do przepisu, którego nie ma.

W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w BIP podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności.” Powyższy projekt przepisu zawiera błąd w zakresie w jakim zawiera odesłanie do art 8 ust. 1 pkt 3, gdyż projekt nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej.

Można było bardziej efektywnie udostępniać informacje w CRIP

“Podmioty wskazane w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 są obowiązane do
systematycznego weryfikowania i aktualizowania zasobów informacyjnych oraz metadanych
udostępnionych w centralnym repozytorium.” Projekt przywołanego przepisu jest niemal tożsamy z treścią art. 9a ust. 2c obecnie obowiązującej regulacji u.d.i.p. Wydaje się, że zasadne byłoby dookreślenie minimalnej częstotliwości weryfikacji i aktualizacji zasobów informacyjnych jak i metadanych zawartych w centralnym repozytorium. Mamy świadomość, że specyfika poszczególnych zbiorów danych posiadanych przez podmioty zobowiązane do ich udostępnienia w centralnym repozytorium wymaga innego natężenia aktualizacji i sprawdzania tych danych. Uzasadnione wydaje się jednak wprowadzenie jednolitego minimalnego okresu dokonywania ww. operacji, przykładowo poprzez wskazanie, że ma on nastąpić nie rzadziej niż raz na miesiąc.

Krótszy maksymalny termin udostępnienia informacji

Na aprobatę zasługuje przepis art. 18 ust. 2 projektu ustawy, który skraca, obecnie obowiązującą, możliwość przedłużenia przez podmiot zobowiązany postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej do 30 dni od dnia złożenia wniosku.

As z rękawa dla urzędników. Już trzecie, nowe ograniczenie dostępu do informacji

Obawy wywołuje przepis art. 21 ust. 2 projektu: “W przypadku gdy wnioskodawca w sposób uporczywy składa wnioski, o których mowa w art. 16 ust. 1, których realizacja ze względu na ilość lub zakres udostępnianej informacji znacząco utrudniłaby działalność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, podmiot ten może odmówić udostępnienia informacji publicznej.” Powyższy przepis stanowi wprowadzenie zupełnie nowej podstawy odmowy dostępu do informacji publicznej. Przesłanka mająca być podstawą  wydania decyzji odmownej przez podmiot zobowiązany została określona w sposób bardzo ogólny i całkowicie podporządkowany subiektywnej ocenie urzędników, którzy de facto będą oceniać czy ilość potencjalnie udostępnianych informacji bądź ich szeroki zakres będzie kolidował z ich działalnością.

Obowiązek nagrywania sesji rady gminy?

Cieszy obowiązek rejestracji przebiegu obrad rad samorządu terytorialnego i ich jednostek pomocniczych (art 23 ust. 6), ale przekopiowany z obecnej ustawy przepis umieszczony w art. 23 ust. 5 przeczy temu obowiązkowi dopuszczając możliwość niesporządzenia nagrań.

Co dalej?

Do tego i pozostałych fragmentów projektu odniesiemy się szczegółowo w toku konsultacji publicznych (które wbrew obietnicom autorów nie zostały jeszcze ogłoszone). Widać jednak, że mimo, że mieli oni wiele miesięcy na dokonanie analiz i skorzystanie z wielu dostępnych materiałów, nie wywiązali się ze swojego zadania. Dostęp do informacji publicznej w Polsce nie tylko się nie poprawi, ale widzimy też ogromne ryzyko jego pogorszenia. Mamy nadzieję, że będzie więcej czasu na pracę nad tym niedopracowanym projektem.

 

Autorzy: Magdalena Siwanowicz, Krzysztof Izdebski