25 lutego 2017 r. mija rocznica uchwalenia ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zwana często ustawą o reusie. Miała pomóc w wykorzystywaniu danych publicznych. Naszym zdaniem, w najlepszym razie niewiele zmieniła. I to zarówno w zakresie ściśle prawnym, jak i faktycznym. I mamy jedną generalną rekomendację na początek – mimo części dobrych rozwiązań, ustawę trzeba zmienić.

Ustawa w obecnym kształcie nie rozwiązała szeregu problemów

Kwestia tworzenia, udostępniania oraz ponownego wykorzystywania danych jest w Polsce regulowana rozmaitymi aktami prawnymi, co stanowi rzeczywistą barierę tworzenia produktów opartych o dane. Wielość procedur dostępu oraz brak pewności stanu prawnego nie zostały zniwelowane przez obowiązującą od 16 czerwca ustawę z 25 lutego 2016 r. o  ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.  Ustawa stanowi wdrożenie, również zawierającej wiele mankamentów, dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego znowelizowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013.

Ustawa określa zasady dostępu i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w sposób zapewniający stosunkowo progresywne podejście do wykorzystywania danych publicznych.  Ustawa wprowadza zasadę bezpłatności uzupełnioną przez wyjątkową i ściśle ograniczoną możliwość pozyskiwania środków pieniężnych za udostępnianie informacji do ponownego wykorzystywania. Dzięki przepisom realizowana powinna być również zasada wykorzystywania informacji bez ograniczeń warunkami, ograniczona jedynie możliwością wprowadzenia warunków bardziej o charakterze porządkowym (np. obowiązek poinformowania o źródle danych).

Niestety, o ile duża część danych jest dostępna na podstawie przepisów powołanej ustawy, to większość rejestrów lub baz danych będących przedmiotem analizy, dostępna jest na podstawie przepisów innych ustaw. Wątpliwości w zakresie nie pozostawia art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wyraźnie stwierdzając, że przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego.

Pozostałymi aktami regulującymi dostęp do analizowanych danych pozostają m.in. :

Wyroki sądów administracyjnych

Istnienie odrębnych regulacji potwierdza również wyroki sądów administracyjnych, wydane co prawda w nieco odmiennym stanie prawnym (pod reżimem obowiązywania przepisów o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w ramach rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji przetworzonej mających moc prawną do 16 czerwca 2016 r., a więc do dnia wejścia w życie odrębnej ustawy o ponownym  wykorzystywaniu informacji sektora publicznego) ale odwołującym się do podobnego do obecnie obowiązującego mechanizmu odrębnego uregulowania dostępu do wybranych danych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 29 stycznia 2015 r,. o sygn. akt II SAB/Wa 670/14 „jeżeli ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji, będących informacjami publicznymi, to w tym zakresie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd został zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. I OSK 777/13. Podobnie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r. I OSK 1766/12 „Przepis ten (art. 1 ust. 2 udip) zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji żądanych przez wnioskodawcę zawartych w zasobie geodezyjnym uregulowane zostało w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Reasumując, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi”.

Mimo, że ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. Poz. 897) usunęła przywoływany w powołanym orzeczeniu art 40 ust. 3c, odmienny sposób dostępu do danych występuje w dalszym ciągu i obecnie określa go dodany ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. art 40a wprowadzający zasadę, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Ustawa wskazała jednocześnie, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie zbiorów danych:

  1. państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju,
  2. państwowego rejestru nazw geograficznych,
  3. zawartych w bazie danych obiektów ogólnogeograficznych (BDOO),
  4. dotyczących numerycznego modelu terenu o interwale siatki co najmniej 100 m;

Pozostałe dane m.in., określony w art 4 ust. 1a pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pełny zbioru danych BDOT10k, określona w art 4 ust. 1 pkt 11 ustawy ortofotomapa, zbiór danych pomiarowych dotyczących numerycznego modelu terenu czyli Numeryczne Dane Wysokościowe (NMT, i NMPT), określone w art 4 ust. 1e standardowe opracowania kartograficzne w postaci map topograficznych w skalach: 1:10 000, 1:25 000, 1:50 000, 1:100 000 oraz mapa ewidencji gruntów i budynków (dane EgiB) są udostępnianie odpłatnie, a szczegółowe stawki i katalog pozostałych szczególnych zestawów danych geodezyjnych i kartograficznych znajduje się w wydanym na podstawie art. 40d ust. 2 załączniku do ustawy pod nazwą „wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty.” Centralny Ośrodek Informacji Geodezyjnej i Kartograficznej wprowadził dodatkowo na stronie kalkulator opłat w zależności od produktu, jego zakresu oraz sposobu wykorzystania.

Ograniczenia w wykorzystaniu danych geodezyjnych i kartograficznych

W dalszym ciągu występują również ograniczenia możliwości wykorzystywania danych geodezyjnych i kartograficznych poprzez przyjęcie przez ustawodawcę, że uprawnienia podmiotu dotyczące możliwości wykorzystywania udostępnionych mu materiałów zasobu określa licencja wydawana przez organ udostępniający te materiały. Uprawnienia określone w licencji dotyczą – w przypadku materiałów zasobu w postaci elektronicznej – możliwości wykonywania jakichkolwiek operacji na tych danych i materiałach, w szczególności ich utrwalania, zmieniania, udostępniania, zwłaszcza wykonywanych w systemach teleinformatycznych. Szczegółowe informacje dotyczące licencji, jej wzór dla licencjobiorcy, innego niż wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych podlegających obowiązkowi zgłaszania, do wykorzystywania udostępnionych materiałów zasobu oraz wzoru wniosków o dostęp do materiałów z zasobu znajdują się w rozporządzeniu ministra administracji i cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru dokumentu obliczenia opłaty (Dz.U. z 2014 r. poz. 917). Licencjobiorca musi m.in. wyraźnie wskazać sposób dalszego wykorzystywania informacji np. poprzez sieć internetową.

Nie pozostawiający złudzeń co do możliwości swobodnego wykorzystywania posiadanych danych przy braku należytej licencji jest przepis art. 48a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiący, że kto wykorzystuje materiały zasobu bez wymaganej licencji lub niezgodnie z warunkami licencji lub udostępnia je wbrew postanowieniom licencji osobom trzecim, podlega karze pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności opłaty za udostępnienie tych materiałów.

Art 40k ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odsyła co prawa w zakresie nieregulowanym tą ustawą do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, ale zakres braku regulacji jest ograniczony. Sprowadzać się to będzie głównie do braku możliwości odmowy przyznania licencji, ustanowienia jej zasad w sposób dyskryminujący czy określenia terminów udostępnienia informacji. Niestety, z uwagi na szczegółowe regulacje dotyczące opłat, nie można się będzie powoływać na określoną w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora zasadę bezpłatności czy ograniczonej możliwości pobierania opłat.

Informacje o środowisku i praktyka udostępniania informacji

To jedynie część problemów teoretycznych. Niejasny pozostaje związek między ustawą o reuse a ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Czy informacje o środowisku, które nie są powszechnie dostępne (np. pełna mapa pomiaru zanieczyszczenia), mogą być ponownie wykorzystywane zgodnie z ustawą? Przekonamy się o tym niedługo, gdyż nasz wniosek o udostępnienie tych danych czeka na rozpatrzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska. Czy kod źródłowy oprogramowania stworzonego z publicznych środków i wykorzystywanego przez podmioty publiczne to informacja sektora publicznego? Naszym zdaniem tak, ale Ministerstwo Cyfryzacji jest odmiennej opinii. Sprawę rozstrzygnie sąd. Jak zwykle w takich wypadkach. Niestety.  

fotografia: Annie Spratt, CC0