W Polsce nadal częste jest myślenie, że podzielenie się wiedzą to coś co zagraża samej władzy. Stąd między innymi problemy z dostępem do informacji publicznej czy chociażby znalezieniem rzetelnych informacji o funkcjonowaniu gminy (w tym zakresie Biuletyny Informacji Publicznej potrafią być wyjątkowo nieprzystępne dla obywatela).
Skutkiem braku dostępu do informacji jest niepełne przygotowanie mieszkańców do dyskusji o sprawach gminy (czy to w ramach konsultacji społecznych czy zwykłych uwag i wniosków kierowanych do gminy). Idąc dalej: uwagi obywatelek i obywateli, które są niezgodne z obowiązującym prawem czy zasadami przyjętymi w danej miejscowości budują (w oczach urzędu i urzędników) obraz społeczeństwa „niedouczonego” i „nieinteresującego się.” Zaś w ten sposób traktowani obywatele stają się coraz bardziej roszczeniowi w swoich postawach i do osiągnięcia własnych celów stosują „medialne nagonki”, co znacząco utrudnia dalszą dyskusję z władzami „oblężonej” gminy.
Widoczne jest to rokrocznie w okresie uchwalania budżetów gmin. Po jednej stronie znajduje się urząd, który od kilku miesięcy przygotowywał projekt budżetu zgodnie z wytycznymi prezydenta/ burmistrza/ wójta; po drugiej są obywatele domagający się realizacji obietnic wyborczych i rozwiązania ich codziennych problemów (brak przystanku komunikacji zbiorowej na osiedlu, niepełny księgozbiór w szkolnej bibliotece, wymagający remontu plac zabaw/ chodnik, ulica bez kanalizacji deszczowej).
Jedni używają języka „urzędowego” i kwot budżetowych w tysiącach (milionach) złotych; drudzy wprost werbalizują swoje potrzeby i nie mają odpowiedniej wiedzy o całości budżetu.
Standardowy budżet gminy i wszystkie dane finansowe przygotowywane są w oparciu o wytyczne ministerstwa – w układzie działów i rozdziałów i udostępniany obywatelom w przeróżnych formach: 132 pliki (Gdańsk), 557 stronnicowy plik PDF (Warszawa).
Są jednak w Polsce dobre przykłady działań, które służą poprawie transparentności i dostępności danych o finansach publicznych. W kilku gminach stosowane są praktyki zapewniające czytelność danych (rozumianą jako możliwość zrozumienia informacji przez odbiorców) czy terminowość (czyli bieżące informowanie o zmianach w zakresie finansów).
Cechy transparentnej polityki fisnalnej wg Międzynarodoweg Funduszu Walutowego:
* czytelność – łatwość z jaką odbiorcy sprawozdań mogą zrozumieć prezentowane dane;
* wiarygodność – stopień w jakim sprawozdawczość oddaje faktyczną sytuację finansową państwa;
* częstotliwość – regularność z jaką prezentowane są dane w przestrzeni publicznej;
* terminowość – jak najmniejszy udział opóźnień w rozpowszechnianiu raportów;
* istotność – zakres w jakim sprawozdawczość pozwala użytkownikom zdobyć potrzebne informacje;
* jawność – łatwość z jaką opinia publiczna może zrozumieć i wpływać na decyzje w zakresie polityki fiskalnej oraz pociągać rząd do odpowiedzialności za prowadzone działania.
Warszawa
Uchwała budżetowa to kompendium (
aż 557 stron) i dodatkowo załączniki dzielnicowe. Obywatel potrzebuje wiele determinacji (i czasu), aby przeszukiwać ten dokument w poszukiwaniu interesujących go danych. Co ważne - projekt budżetu jest konsultowany z mieszkańcami, jednak informacja wprowadzająca, czyli materiał wyjaśniający czym jest budżet gminy, to 8 stron – tekstu i liczb. Informacja jest - o jej czytelności można dyskutować.
Jednocześnie w Warszawie znaleźć można zdecydowanie bardziej
przyjazne materiały informacyjne - znane jako cennik miasta. Powstał on w ramach budżetu partycypacyjnego. Przygotowany przez urząd w Warszawie cennik pozwala sprawdzić że np. oczyszczenie obiektu z nielegalnych napisów to 30 zł za m^2, zakup i montaż ławki z oparciem to 990 zł, budowa placu zabaw o powierzchni 200 m^2 to 250 000 zł. Cennik wykonany jest w formie graficznej oraz pliku PDF z tabelą (przeszukiwalny).
Obywatele o większej niż przeciętna wiedza o finansach, docenią w Warszawie układ zadaniowy budżetu (zarówno zadań gminy jak i powiatu). Zadania są w nim podzielone na kategorie takie jak transport i komunikacja, ład przestrzenny i gospodarka nieruchomościami, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, bezpieczeństwo i porządek publiczny, edukacja, ochrona zdrowia i pomoc społeczna, kultura i ochrona dziedzictwa kulturowego, rekreacja, sport i turystyka, działalność promocyjna i wspieranie rozwoju gospodarczego, zarządzenie strukturami samorządowymi, finanse i różne rozliczenia. Taki podział – na zadania/ tematy jest dużo bardziej czytelny i pozwala szybciej dotrzeć do interesujących obywatela informacji, bez konieczności posiadania wiedzy czy dane zadanie jest realizowane przez wydział transportu, gospodarki komunalnej czy zieleni.
Kraków
Budżet zadaniowy można znaleźć także w Krakowie, gdzie prócz standardowego układu dział-rozdział funkcjonuje równolegle budżet zadaniowy, będący innym zapisem planów dochodów i wydatków gminy. Zasadnicza różnica polega rozpisaniu wydatków na poszczególne zadania i efekt jaki ma zostać osiągnięty po wydaniu środków. Pozwala to mieszkańcom zrozumieć skalę działań, a docelowo także rozliczać władze miasta ze stopnia realizacji założonych efektów, a nie tylko z wydanych środków.
Obecnie taki układ budżetu nie jest obowiązujący w Polsce, a jedynie zalecany – zatem należy docenić gminy, które z własnej woli decydują się na przygotowywanie „podwójnych” budżetów – jednego wymaganego przez Ministerstwo Finansów, drugiego w układzie zadaniowym – będącego zdecydowanym ułatwieniem nie tylko dla samych mieszkańców, ale także dla mediów czy radnych.
Gdańsk
I to zazwyczaj media i radni mają wiedzę o nazwach wydziałów w urzędzie i podziałach kompetencji pomiędzy nimi. Ta wiedza jest niezbędna przy przeszukiwaniu budżetu Gdańska.. W przypadku uchwalonego budżetu Gdańska pobieramy na komputer
15 folderów ze 132 plikami. Jest to zdecydowanie budżet nieprzyjazny i wymagający specjalistycznej wiedzy. Jednak taki format jest po prostu zgodny z wymaganiami ministerstwa. Urząd Miasta Gdańska przygotował i opracował dwa pomocnicze narzędzia:
cennik miasta i
aplikację pokazującą strukturę finansów miasta w atrakcyjnej formie. Jest to zdecydowanie bardziej czytelne dla mieszkańców.
Lublin
Mieszkaniec Lublina zainteresowany strategicznym dokumentem jakim jest budżet, musi kliknąć 6 razy aby pobrać
prawie 90 stronnicowy dokument z tabelami w układzie dział/ rozdział. Plusem jest, że na tej samej stronie są zamieszczane linki do uchwał zmieniających w trakcie roku budżet Lublina, co (bardzo zdeterminowanym mieszkańcom) umożliwi śledzenie zmian.
Osoby zainteresowane kosztami funkcjonowania miasta – mogą znaleźć
„cennik miasta” na stronach www poświęconych budżetowi partycypacyjnemu. Jest wprawdzie plik w formacie PDF, ale w postaci dwóch stron obrazków - na szczęście aby znaleźć koszt jednostkowy ławki (1000 zł) należy przejrzeć dwie strony a nie np. 20.
Przy takim zaangażowaniu władz gminy do publikowania zrozumiałych materiałów o finansach - nie dziwi aktywność lokalnej organizacji pozarządowej - Fundacji Wolności, która w ramach projektu „
Jawny Lublin” przygotowała aplikację zbliżoną do tej opisywanej w Gdańsku (jednak przygotowano to już w 2013r). Mechanizm ten prócz sprawdzenia w jaki sposób gmina wydaje miejskie środki, umożliwia także przegląd rejestru umów, daje szansę na sprawdzenie wydatkowania podatków (tak, kolejny kalkulator podatków). Całość uzupełniają grafiki prezentujące jak miasto Lublin wydaje każde 100 zł i skąd bierze każde 100 zł do budżetu gminy. I tak: każde 100 zł pozyskane do budżetu pochodzi z…. subwencji oświatowej 19,67 zł, z podatków PIT – 18,55, z UE – 16,46 zł, podatki od czynności cywilno-prawnych to 0,96 zł. Zaś każde wydane 100 zł można podzielić na oświatę (25 zł), infrastrukturę drogową (17 zł), transport (14 zł), pomoc społeczną (9 zł). Pozwala to zrozumieć skąd gmina ma pieniądze i na co je wydaje. Podanie kwot „uproszczonych” jest dużo bardziej przyjazne niż samych procentów i pełnych kwot (w milionach czy tysiącach złotych)
Kalisz
Siłami lokalnej organizacji pozarządowej – interesujące materiały na temat finansów powstały w Kaliszu. W ramach projektu „
Liczy się miasto” realizowanego przez Kaliską Inicjatywę Miejską, powstały przejrzyste publikacje – pokazujące zasady wyliczenia i finansowania poszczególnych dziedzin życia miasta. Transport, kultura, edukacja, promocja – każdy blok tematyczny został opisany z przykładami i przystępnym językiem. Wartość edukacyjna – ogromna. Dodatkowo umożliwiono mieszkańcom zapoznanie się tylko z jedną, interesującą ich grupą wydatków.
Ze strony miasta budżet jest prezentowany jako prawie 100 stronnicowy zestaw tabel w pliku PDF. Jednocześnie w Kaliszu funkcjonuje budżet partycypacyjny (niestety bez cennika miasta umożliwiającego zrozumienie skali kosztów jakie ponosi gmina na podstawowe wydatki) oraz nowoczesna platforma do prowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami (ale nie są tam prowadzone konsultacje całego budżetu gminy)
Łódź
W Łodzi zaś – również siłami organizacji pozarządowej - postanowiono ułatwić mieszkańcom wzięcie udziału w konsultacjach społecznych, gdyż w gminie nie ma platformy umożliwiającej w nich wygodny udział. Standardowo obywatel musi pobrać formularz, wypełnić go (podając proponowane zmiany do budżetu i źródła ich finansowania), załączyć do emaila i wysłać w terminie wskazanym przez urząd – zazwyczaj po 15 listopada, czyli w momencie opublikowania projektu budżetu. Taki mechanizm zawiera kilka elementów, przy których osoba nie korzystająca na co dzień z internetu może mieć problem. Stowarzyszenie Topografie w ramach projektu „
Budżet po łódzku” stworzyło narzędzie, które umożliwiało wybranie gotowych propozycji zmian do budżetu po przez kliknięcie „plusa” i za pomocą jednego kliknięcia – wysłanie ich do urzędu. Aplikacja sama uzupełniała formularz narzucony przez miasto. Powstaje pytanie - skąd w aplikacji wzięły się propozycje dla mieszkańców? Łódzkie organizacje pozarządowe przeanalizowały budżet i zaproponowały kilkadziesiąt zmian. Pogrupowane tematycznie pozwalały mieszkańcom wybrać te z którymi się zgadzali. To ułatwienie spowodowało ogromny wzrost udziału mieszkanek i mieszkańców w konsultacjach budżetu (z dotychczasowych ok 200-300 osób do ponad 1000).
Jedocześnie – to właśnie w Łodzi stworzono i przetestowano model konsultacji budżetu gminy, zakładający położenie nacisku na ilość osób konsultujących a na jakość konsultacji i sposób przekazania wiedzy obywatelom. Zaprojektowany model
(przy współpracy pracowników Urzędu Miasta Łodzi, Stowarzyszenia Opus czy Fundacji Fenomen) zakłada rozmowę z mieszkańcami o priorytetach wydatków. I dopiero po wskazaniu przez mieszkanki i mieszkańców najważniejszych obszarów funkcjonowania miasta, które ich zdaniem powinny zostać dofinansowane – tworzenie budżetu. Model dobry i sprawdzony w praktyce i nigdy więcej nie wykorzystany przez miasto.
Podsumowanie
W wielu gminach w Polsce są podejmowane działania, aby zaangażować obywatelki i obywateli do współtworzenia miasta, brania za nie odpowiedzialności, tworzenia więzi z miejscem. Jednym ze sposobów edukacji mieszkańców w tym zakresie jest pokazywanie im zależności pomiędzy wpływami środków finansowych do budżetu gminy a realizowanymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami.
Wymaga to wysiłku od władz samorządowych, pochylenia się nad całą ścieżką edukacyjną dla mieszkańców ale przede wszystkim zmiany nastawienia:
- rozpoczęcia publikacji materiałów w formie otwartej (żadne z wyżej opisanych miast nie udostępnia plików CSV z budżetem),
- korzystania z dobrych praktyk innych samorządów (bez konieczności tworzenia kolejnego narzędzia, jeśli takie już istnieje w innym mieście),
- współpracy z organizacjami pozarządowymi (które często mają dobrą wiedzę i specjalistów w zakresie finansów gminy oraz świetne rozpoznanie dobrych praktyk, które można zastosować lokalnie),
- chęci współtworzenia całego budżetu gminy razem z mieszkańcami, tak aby odpowiadał on ich potrzebom (dyskusje, panele obywatelskie, metody głosowania zwycięstwo-zwycięstwo czy inne to tylko kilka z możliwych sposobów angażowania obywateli i korzystania z ich wiedzy i doświadczenia),
- chęci podzielenia się władzą i odpowiedzialnością za gminę z mieszkańcami,
- traktowania nie tylko budżetu i posiadanych przez gminę danych jako podstawowych elementów do zarządzania.
Obejrzyj
webinarium na ten temat.
Zdjęcie na licencji CC0 1.0