Fundacja ePaństwo, zgodnie ze swoją misją, działa na rzecz rozwoju demokracji, otwartej i przejrzystej władzy oraz zaangażowania obywatelskiego. Fundacja wykorzystując moc Internetu i nowe technologie otwiera różne zasoby danych publicznych i bezpłatnie udostępnia je obywatelom. Daje obywatelom wiedzę i narzędzia do ulepszania swojego państwa. Fundacja pozyskuje i wykorzystuje dane publiczne, prowadzi własny serwis udostępniający dane oraz brała aktywny udział w opracowaniu od strony technicznej Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej. W związku z powyższym doświadczeniem zwracamy się o przyjęcie naszych uwag.
Fundacja stoi na stanowisku, że państwo powinno realizować swoje zadania w oparciu o strategiczne i kompleksowe podejście wyrażone w wiążących dokumentach przyjętych przez rząd. Podobne stanowisko prezentujemy w toku realizacji prowadzonego przez nas projektu Otwarte miasta, którego naczelną zasadą jest wprowadzenie wiążącej polityki otwartości przyjętej przynajmniej w formie zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Z tego też powodu wyrażamy zadowolenie, że polityka informatyzacji państwa zostanie ponownie umocowana w formie uchwały Rady Ministrów wprowadzającej program rozwoju o którym mowa w art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Zaprezentowany Program imponuje objętością i zakresem proponowanych działań. Wyznaczenie terminu na przedstawienie uwag zaledwie na 14 dni i to w okresie wakacyjnym nie pozwala w związku z tym na przedstawienie równie wyczerpujących uwag. Zwracamy również uwagę na naruszenie § 40 ust. 4 Regulaminu pracy Rady Ministrów, zgodnie z którym "
jeżeli skutki nieprzedstawienia stanowiska nie wynikają z przepisów odrębnych, organ wnioskujący może uznać nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie za uzgodnienie treści projektu lub przedstawienie opinii pozytywnej, a w przypadku konsultacji publicznych — za rezygnację z przedstawienia stanowiska". Tymczasem w piśmie kierującym do konsultacji publicznych (a nie jak błędnie w nim wskazano społecznych) zawarto zastrzeżenie, że “
brak stanowiska w wyznaczonym terminie potraktowany zostanie jako uzgodnienie projektu." Jest to niedopuszczalne nie tylko z punktu widzenia naruszenia przepisów podstawowego aktu regulującego rządowy proces legislacyjny, wprowadzania w błąd obywateli i organizacji społecznych, ale przede wszystkim może wzbudzić nieuzasadnione poczucie w samym resorcie, że zaproponowane rozwiązania cieszą się w przypadku braku uwag powszechną akceptacją.
Zastrzegamy zatem wyraźnie, że brak odniesienia się do całości tekstu nie oznacza, że nie będziemy kierować dalszych uwag w późniejszym terminie.
Jak zostało wspomniane na wstępie, z zadowoleniem przyjmujemy kompleksowe i ambitne podejście to tematu informatyzacji państwa. Cieszymy się, że założenia Programu są bardzo ambitne ale jednocześnie obawiamy się czy realizacja wszystkich zaproponowanych w Programie elementów w wyznaczonym przez Program terminie jest możliwa. Program zakłada przebudowanie wielu obszarów dotykających aspektów technologicznych, prawnych, infrastrukturalnych, czy nawet w zakresie wprowadzenia zasady zamawiania produktów opartych na otwartym źródle (open source) ideologicznych.
Wątpliwości, w tym kontekście budzi również okoliczność, że propozycje zawarte w Programie były już częściowo przedmiotem rozważań przy okazji innych dokumentów zaprezentowanych przez Ministerstwo w tym Programu Otwierania Danych Publicznych. Nie wydaje się – mimo dużego komponentu dostępu do zasobów publicznych - by Program Zintegrowanego Programu Informatyzacji Państwa w pełni uwzględniał jego postanowienia i byłby z nim spójny (lub sprawia wrażenie, że powtarza część zapisów, ale w innym kontekście), chociaż w pewnych fragmentach ZPIP zawarto do niego odniesienia. Z pewnością na pochwałę zasługuje włączenie do PZIP Planu Działania na lata 2016-2017 w zakresie zasad odnoszących się do tworzenia usług publicznych, a więc m.in.:
(...) - powszechność i dostępność: administracje publiczne powinny opracować cyfrowe usługi publiczne tak, aby były one z założenia powszechne i dostosowane do różnych potrzeb, np. potrzeb osób starszych i osób niepełnosprawnych;
− otwartość i przejrzystość: administracje publiczne powinny wymieniać się informacjami i danymi oraz zapewnić obywatelom i przedsiębiorstwom dostęp do ich danych, kontrolę nad nimi i możliwość ich poprawiania; powinny też umożliwić użytkownikom monitorowanie procesów administracyjnych, które ich dotyczą; ponadto powinny współpracować z zainteresowanymi podmiotami (takimi jak przedsiębiorstwa, badacze i organizacje
non-profit) w zakresie projektowania i świadczenia usług;
− domyślna transgraniczność: administracje publiczne powinny udostępnić odpowiednie cyfrowe usługi publiczne na poziomie transgranicznym i zapobiec dalszej fragmentacji, wspierając tym samym mobilność w ramach jednolitego rynku;
− domyślna interoperacyjność: usługi publiczne powinny być opracowywane w taki sposób, aby funkcjonowały bezproblemowo w ramach jednolitego rynku i między sztywnymi strukturami organizacyjnymi w oparciu o swobodny przepływ danych i usług cyfrowych w Unii Europejskiej;(...)
Cieszy nas, że powyższe zasady znajdą również swój wyraz w zasadach określanych jako meta reguły, które będą realizowane przez Głównego Informatyka Kraju.
W kontekście zasady domyślnej transgraniczności oraz domyślnej interoperacyjności postulujemy ponadto, aby pojęcia jednolitego rynku, nie ograniczać jedynie do krajów UE, ale rozszerzyć koncepcję potencjalnej współpracy w innymi rynkami usług cyfrowych również z krajami spoza UE. Wydaje się, że taki potencjał leży chociażby we współpracy z Ukrainą realizującą dwa projekty otwarto-danowe (data.gov.ua oraz spending.gov.ua) w zakresie wymiany informacji o obrazie rynku w obydwu krajach.
Program powinien również uwzględniać lub wręcz stanowić całość kompleksowej strategii działania Państwa. Co prawda, autorzy Programu odnoszą się w jego treści do Programu Sprawne Państwo 2020, ale brak jest sygnałów o jego realizacji w innych aspektach odnoszących się chociażby do pojęcia przyjaznej administracji. Szczególnie, że nadarza się ku temu okazja w związku z trwającymi właśnie pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (UD 33). Innymi słowy, sama technologia nie spowoduje, że administracja będzie działać lepiej. Wymagane jest głębokie jej przebudowanie gdyż bez tego istnieje ryzyko, że informatyzacja obowiązujących rozwiązań tylko „zabetonuje” nadmiernie biurokratyczny system stosunków państwo – obywatel. Niektóre aspekty związane np. z zamówieniami publicznymi powinny zostać również skorelowane z działaniami prowadzonymi w toku realizacji Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014-2019, oraz planowaną od lat kompleksową reformą ustawy Prawo zamówień publicznych, gdyż sama zmiana praktyki i to zaledwie w pewnym tylko wycinku nie ustrzeże zamawiających systemy IT od błędów, potencjalnych nadużyć oraz nie wprowadzi, wbrew optymistycznej postawie autorów Programu większej efektywności wydatkowania środków publicznych w obszarze informatyzacji i technologii. Co prawda we wstępie do Programu zapisano, że „Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa powstał w ścisłej współpracy z pozostałymi resortami i instytucjami publicznymi, które aktywnie będą uczestniczyć w realizacji działań przewidzianych w programie i wynikających z niego przedsięwzięć związanych z informatyzacją państwa.” ale zauważalny jest brak wskazania konkretnych przykładów w dalszej części tekstu.
W charakterze uwagi ogólnej wskazujemy, że niejasna jest relacja między Portalem Rzeczypospolitej Polskiej a Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej. Z Programu wynika, że odnośnik do tego ostatniego będzie znajdować się na stronie Portalu ale nie wyznaczono jasnego podziału jakie inne informacje będą gromadzone na obydwu stronach (wskazuje się jedynie, że w pewnym zakresie na Portalu będą opisy rejestrów, co pozwala na domyślenie się, że przynajmniej część rejestrów będzie tylko na stronie danepubliczne.gov.pl), zważywszy, że jedna i druga ma zapewniać możliwość ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a w szczegółowym opisie Portalu wskazano, że głównym jego celem będzie udostępnianie informacji publicznych. Sugerujemy, aby z jednej strony rozważyć wyraźne wyodrębnienie portalu danepubliczne.gov.pl jako miejsca, z którego można pobierać (również przy użyciu API) dane publiczne do ponownego wykorzystywania, jednocześnie jednak dopuszczając możliwość ponownego wykorzystywania większości danych znajdujących się na Portalu Rzeczpospolitej Polskiej.
Niezwykle przydatne wydają się wyniki przeprowadzonej diagnozy stanu rzeczy w obszarze informatyzacji. Nie wydaje się jednak, aby założenia Programu w pełni odpowiadały na problem słabej infrastruktury i niskiego poziomu zasobów ludzkich w jednostkach samorządu terytorialnego. Z przekazanych danych wynika bowiem, że „dla 73% urzędów administracji samorządowej największą barierą na drodze do cyfryzacji jest mały budżet na zadania związane z cyfryzacją działań i usług, z kolei dla 72% urzędów administracji rządowej największym problemem jest niewystarczająca liczba osób do obsługi informatycznej w stosunku do potrzeb. Tylko 22% urzędów nie korzystało z funduszy europejskich na ogólnie pojęty rozwój cyfryzacji”. W tym kontekście cieszy postulat implementacji Architektury Informacyjnej Państwa oraz Wspólnej Infrastruktury Państwa, również uwzględniając koncepcję Rządowego i Samorządowego CMS, ale oszczędności mogą się okazać niewystarczające, aby wprowadzić rzeczywistą zmianę w obszarze informatyzacji państwa.
O ile autorzy założyli określone koszty wdrożenia Programu, to stwierdzono, że „środki przeznaczane na utrzymanie rezultatów projektów oraz dostosowywanie systemów informatycznych do zmian prawnych, technologicznych i organizacyjnych zachodzących w otoczeniu powinny pochodzić z bieżących wydatków wszystkich zainteresowanych urzędów w ramach corocznego budżetu.” Zwracaliśmy już uwagę w toku konsultacji Programu Otwierania Danych Publicznych, że istotną barierą pozostaje właśnie brak takich środków w budżecie. Mimo wdrożenia mechanizmów, które mogą spowodować w efekcie znaczne obniżenie kosztów funkcjonowania państwa w sferze szeroko pojętej administracji to barierą dla wdrażania poszczególnych działań na poziomie samorządu terytorialnego (a więc najbliższego obywatelom) pozostaje stan finansowania rozwiązań informatycznych (i ich bieżącego utrzymywania) na poziomie samorządu terytorialnego. Obawiamy się, że tego problemu nie rozwiąże również sygnalizowany w Programie dokument Linia Współpracy 2016”, chyba, że będzie również zawierać propozycje projektów zapewniających stały rozwój wsparcia informatycznego i merytorycznego dla urzędów oraz innych jednostek samorządu terytorialnego. Wzorem dla wszystkich jednostek powinny być, proponowane w Programie, Zespoły Redakcyjne Informacji Publicznej.
W zakresie wskaźnika uzupełniającego dotyczącego udziału obywateli w konsultacjach społecznych lub głosowania przez internet w sprawach społecznych i politycznych wskazujemy, że należałoby precyzyjnie określić na podstawie jakich konkretnych danych będzie on mierzony. Stosowane pojęcia są bardzo ogólne (np. użycie terminu konsultacje publiczne ograniczałoby się, z uwagi na treści uchwały Regulamin pracy Rady Ministrów, do rządowego procesu legislacyjnego) i trudno będzie zauważyć zmianę w tym obszarze. Szczególnie, że Program zupełnie pomija umieszczenie w systemie portalu konsultacje.gov.pl oraz Rządowej Platformy Legislacji. Obydwie strony mają ogromne znaczenie dla włączenia obywateli w proces stanowienia prawa i jego konsultowania. W tym kontekście należy podkreślić, że sama Rządowa Platforma Legislacji, a ściślej rzecz ujmując, jej otoczenia prawne podlegało zmianom, chociażby z punktu widzenia zagwarantowania, by publikowane na niej dokumenty były zgodne z zasadami otwartych danych, tj. zapewniały możliwość kopiowania, przeszukiwania i ponownego wykorzystywania. Tylko pod takim warunkiem wskaźniki w proponowanym obszarze mogą ulec poprawie.
Jako uwagę ogólną pragniemy również przekazać, że w naszej ocenie działania zaplanowane w wymiarze sprawiedliwości określone w załączniku nr 2 katalog rekomendowanych e-usług pomijają istotne dla obywateli działania w postaci opracowania jednolitego portalu zawierającego wszystkie orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych. Warto w tym kontekście wrócić do pomysłu Publicznego Portalu Informacji o Prawie i na tym systemie budować bazy orzeczeń powiązując je z przepisami do których odnoszono się w rozstrzygnięciu. Z zadowoleniem przyjmujemy natomiast rekomendowane otwarcie rejestrów opisanych w załączniku nr 2.
III. Uwagi szczegółowe.
- Portal Rzeczpospolitej Polskiej
Fundacja z zadowoleniem przyjmuje pomysł stworzenia jednolitej i ustandaryzowanej bramki służącej do wymiany informacji między administracją a obywatelami. Problem różnorodnego sposobu prezentowania informacji będących w posiadaniu instytucji publicznych prezentowaliśmy już wielokrotnie w ramach raportów Koalicji na rzecz otwartego rządu. Strony (przede wszystkim ich treść) poszczególnych resortów są bardzo od siebie różne i wymagają każdorazowego „zapoznania się” z ich układem. Jako „strony” rozumiemy przede wszystkim Biuletyny Informacji Publicznej. Problem ten nie ma jednak wyłącznie charakteru informatycznego, a wywodzi się bardziej z braku realizacji wymogów dla prowadzenia stron BIP. Autorzy Programu piszą bowiem w kontekście Portalu, że „każda strona podmiotowa BIP będzie zawierała wykaz wszystkich zasobów danych publicznych będących w kompetencji danego podmiotu publicznego.” Tymczasem obowiązująca od ponad 14 lat ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej już reguluje obowiązek prowadzenia takich wykazów. Zgodnie z art 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f powołanej ustawy wprowadził wymóg udostępnienia przez podmioty zobowiązane informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Z obserwacji Fundacji oraz innych instytucji zajmujących się monitorowaniem realizacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek ten nie jest należycie wykonywany. Zamiast powtarzać zatem rozwiązania, które funkcjonują już w polskim prawie należałoby przeprowadzić analizę i ewaluację dlaczego nie funkcjonują w praktyce i podjąć dyskusję nad stanem i zmianami w otoczeniu prawnym Biuletynu Informacji Publicznej – na wzór dyskusji na temat Białej Księgi nowego BIP, ale zakończonej konkretnymi propozycjami do wdrożenia. Zresztą autorzy Programu również sygnalizują potrzebę zmian prawnych w tym zakresie, choć w kontekście BIP ograniczają je zasadniczo do strony głównej Biuletynu Informacji Publicznej. Wskazane jest, aby nie były to jedynie zmiany fragmentaryczne powiązane z realizacją założeń Portalu i uwzględniały przeciwdziałanie praktycznym ograniczeniom w udostępnianiu danych. Jako takie należy uznać np. brak publikacji przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów wszystkich wyników kontroli usprawiedliwiając to postępowanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie udostępnienia konkretnych danych ujawnionych w toku jednej z kontroli.
- System Rejestrów Państwowych
Fundacja z zadowoleniem przyjmuje propozycje stworzenia takiego Systemu i widzimy w nim szansę na zagwarantowanie interoperacyjności rejestrów posiadanych przez instytucje publiczne. Szczególną rolę w systemie odgrywać powinno uniknięcie błędów lat poprzednich tj. braku kompleksowego dokonania inwentaryzacji rejestrów. Nadzieje takie budzi koncepcja stworzenia Modelu Informacyjnego Państwa oraz uregulowanie, z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa danych osobowych, podstaw dostępu do konkretnych danych, a nie rejestrów jako takich, przez instytucje publiczne. System Rejestrów Państwowych powinien również na etapie planowania uwzględniać tam gdzie to możliwe, zasady Planu Działań na lata 2016-2020 w zakresie dostępności i interoperacyjności systemów, tak aby wybrane rejestry tworzone były w sposób umożliwiający ponowne wykorzystywanie zawartych w nich danych. Warto pamiętać przy tej okazji na pewne praktyczne bariery związane z ochroną sui generis baz danych. Być może będzie to wymagało określonych zmian legislacyjnych. Dodatkowe uwagi w tym obszarze będą przedstawione na bazie propozycji Ministerstwa w zapowiadanej na wrzesień 2016 r. Strategii Integracji Systemów Państwa.
- Elektroniczne zarządzanie dokumentacją w administracji.
Elektroniczne zarządzanie dokumentacją to warunek właściwej realizacji polityki dostępu do informacji i ponownego jej wykorzystywania. Pozwala na najwcześniejszym etapie uregulować treść i formę dokumentów, do których obywatele będą mieli dostęp w ramach procedury dostępu do informacji oraz jej ponownego wykorzystywania. Stąd należy docenić uwzględnienie tego warunku przez autorów Programu. Należy przy tym pamiętać, aby dostęp do danych nie był zbyt sformalizowany, tj. zapewniał dostęp do danych publicznych bez wymogu korzystania z instrumentów uwierzytelniających. Sugerujemy również, aby obywatele mogli uzyskać – choć w ograniczonym zakresie – dostęp do proponowanej Zintegrowanej Platformy Analitycznej.
Docenić również należy gotowość do przekazywania kodów do części rozwiązań EZD w duchu open source. Sygnalizujemy jednak, że brak regulacji prawnych w tym zakresie może powodować problemy prawne (co do dalszego wykorzystywania, w ten sposób stworzonych aplikacji, chociażby z uwagi na ryzyko braku wyraźnego autorstwa) oraz praktyczne związane ze stabilnością funkcjonowania produktów powstałych w ten sposób.
- Centrum Kompetencyjne Administracji (CKA)
Z zadowoleniem przyjmujemy propozycję powołania Centrum w proponowanym kształcie. Wieloletnie doświadczenia Fundacji ze współpracy z administracją centralną i samorządową wskazują, że dużą barierą w otwieraniu danych publicznych jest brak wiedzy o tym, czym są otwarte dane, jakie rejestry są prowadzone w urzędach, w jaki sposób dane powinny być przygotowywane i udostępnianie, aby umożliwić ich ponowne wykorzystywanie. Szwankuje również brak przygotowania do pracy z danymi i współpraca z organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami w tym zakresie. CKA przewiduje co prawda współpracę z przedsiębiorcami oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie wypracowywania dobrych praktyk, standardów dot. tworzenia informacyjnych zasobów administracji publicznej (w tym standardów w zakresie strukturalizacji danych), wykorzystywania informacji z sektora publicznego oraz działania na rzecz promocji najlepszych rozwiązań w zakresie re-use informacji publicznej, ale rekomendujemy, by współpraca ta miała charakter systemowy i trwały poprzez włączenie organizacji, oprócz wymienionych w Programie podmiotów, do struktury CKA. Ze swojej strony sygnalizujemy gotowość do współpracy i dzielenia się naszą wiedzą i doświadczeniami. Zauważamy jednocześnie, że niejasny jest podział kompetencyjny między CKA a osobami (instytucjami) włączonymi w prace nad meta regułami, o których mowa w rozdziale dotyczącym Głównego Informatyka Kraju (s. 93), mimo zastrzeżenia, że projekt GIK nie powiela produktów powstałych w ramach innych projektów opisanych w Programie
Mimo napiętego harmonogramu założonych prac, liczymy na pozytywne rozpatrzenie naszych uwag.
Uwagi Fundacji ePaństwo do Zintegrowanego Programu Informatyzacji Państwa
